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Cassazione Civile SSUU 16 febbraio 1983 n.1464


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CORTE DI CASSAZIONE - Sez. un. - 16 febbraio 1983 n. 1464- Pres. Mirabelli P. P. - Est. Bile - P. M. Corasaniti (concl. conf.) - Autostrade s.p.a. (avv. Sorrentino, Montuori) c. Mocerino e Tuccillo (avv. G. e L. Marotta).

(Conferma App. Napoli 31 ottobre 1979).

(L. 25 giugno 1865 n. 2359, espropriazioni per causa di utilità pubblica, art. 73).

(Omissis). - 2. Con il primo motivo la società ricorrente deduce che successivamente alla pubblicazione della sentenza impugnata è intervenuto, in data 18 dicembre 1979, il decreto prefettizio di espropriazione per pubblica utilità dei fondi in questione, con la determinazione delle indennità di occupazione legittima e di espropriazione, ed afferma che per effetto della sopravvenienza di questo decreto i sigg. Mocerino e Tuccillo possono ormai pretendere soltanto il risarcimento del danno per la perdita temporanea delle utilità dei fondi nel periodo tra la fine dell'occupazione legittima e la data del provvedimento espropriativo.

I resistenti eccepiscono l'irrilevanza di tale provvedimento e a sostegno della loro eccezione adducono una pluralità di argomentazioni, fra le quali la carenza di interesse della Autostrade s.p.a, ad invocare un'espropriazione intervenuta a distanza di anni dal completa mento dei lavori di costruzione dell'opera pubblica e quindi in un momento successivo alla consumazione dell'illecito consistente nella definitiva privazione delle utilità ricavabili dai fondi ed alla contemporanea « cristallizzazione » del diritto dei proprietari ad ottenere il risarcimento del danno in misura pari al valore dei beni. Viene così sottoposto alla Corte di Cassazione il duplice problema degli effetti ricollega bili alla costruzione di un'opera pubblica su un suolo privato, nelle ipotesi in cui (come nella specie) il periodo di occupazione legittima sia scaduto o in cui (il caso è sostanzialmente analogo) un provvedimento di autorizzazione all'occupazione sia mancato del tutto – e correlativamente - della portata attribuibile, in tali ipotesi, alla sopravvenienza di un provvedimento di espropriazione per pubblica utilità.

Intorno alla soluzione di tale problema si è formata nella giurisprudenza della Corte una pluralità di indirizzi e di essi le sezioni unite - cui il ricorso è stato assegnato per la composizione del contrasto, oltre che per la decisione della questione di giurisdizione in precedenza esaminata - ritengono necessaria la revisione in funzione di una ricostruzione sistemativa che tenga conto dei rilievi critici formulati dalla dottrina ed elimini le contraddizioni emergenti fra i vari orientamenti.

3. L'indirizzo giurisprudenziale che risulta più frequentemente accolto, sia pure con una certa varietà di formulazioni, può essere sintetizzato nelle seguenti proposizioni: a)l'occupazione illegittima (o divenuta tale a seguito della scadenza dei termini) di un fondo privato da parte della pubblica amministrazione (o di un suo concessionario), non seguita da un provvedimento di espropriazione o da altro atto valido a renderla definitiva, si traduce in un comportamento illecito del soggetto occupante, inidoneo ad affievolire il diritto di proprietà e quindi lesivo di tale diritto, onde 1 occupante, detentore senza titolo, è in principio tenuto alla restituzione; b) peraltro la reintegrazione in forma specifica del diritto di proprietà leso dalla perdurante occupazione non può essere disposta quando il bene sia stato utilizzato per la realizzazione di opere destinate in via permanente alla soddisfazione di un pubblico interesse; c) in tale situazione il diritto di proprietà, benché debba considerarsi ancora integro, risulta in pratica neutralizzato e svuotato di contenuto economico per l'irreparabile perdita non solo del godimento ma di tutte le utilità ricavabili dal bene, e conseguentemente il privato può chiedere al giudice ordinario non la restituzione del fondo, ma il risarcimento del danno consistente nel valore di esso calcolato all'epoca della decisione; d) poiché il privato rimane tuttavia proprietario del bene, l'amministrazione pubblica deve procurarsene la proprietà o con un titolo contrattuale o con un atto ablatorio; e) essa quindi può procedere all'espropriazione del fondo per pubblica utilità anche nel corso del giudizio intrapreso dal privato per ottenere il risarcimento dei danno, con la duplice conseguenza che - sul piano sostanziale - dalla data dell'espropriazione l'attività dell'amministrazione diviene legittima, onde al privato non spetta più il risarcimento del danno pari al valore venale del fondo, ma solo quello relativo al periodo di occupazione illegittima, commisurato alla perdita temporanea del godimento del bene per tale periodo, e - sul piano processuale . - l'azione già proposta per ottenere a titolo risarcitorio il valore venale del bene si converte, sia pure con talune limitazioni, in opposizione alla stima in virtù della quale è stata determinata l'indennità di espropriazione.

Tali principi risultano accolti da molte sentenze della Corte, fra le quali si possono ricordare, in epoca recente, le n. _'341 del 1982, 4741, e 288 del 1981. 6452 e 6308 del 1980, 6518. 6171. 3204 e 2313 del 1979. 5800, 5650, 4323 e 3668 del 1978, 470 del 1977.

Questo orientamento - che pure rappresenta il tentativo di dare un assetto organico alla materia - non è riuscito a risolvere una serie di tensioni che si sono manifestate al suo interno e che la dottrina non ha mancato di segnalare.

In particolare non ha ricevuto risposta adeguata il quesito relativo alla difficoltà di conciliare la perdita da parte del privato di tutte le utilità ricavabili dalla cosa (e il conse;uente suo diritto ad ottenere a titolo di risarcimento del danno una somma pari al valore venale della cosa stessa) con la conservazione della titolarità del diritto di proprietà.

Significative espressioni del disagio causato da tale difficoltà sono - ad esempio – le decisioni che, allontanandosi dall'indirizzo in esame. hanno tratto dalla premessa della persistente proprietà del bene in capo al privato la rigorosa conseguenza di determinare il danno non con il riferimento al valore venale, bensì con la liquidazione di un indennizzo periodico corrispondente al mancato reddito (cfr. sentenza n. 4932 del 1981), ovvero la perplessità manifestata a proposito di fattispecie in cui. pur dopo la costruzione dell'opera pubblica, il privato aveva agito in via petitoria per ottenere il rispetto da parte di terzi delle distanze legali (la legittimazione è stata riconosciuta dalla sentenza n. 4510 del 1980) o l'inibizione dell'ulteriore esercizio del passaggio (la giurisdizione dei giudice ordinario nella controversia è stata dichiarata dalla sentenza n. 4155 del 1975). o invece aveva alienato il fondo a terzi (cui il diritto di agire per il risarcimento contro l'amministrazione è stato riconosciuto dalla sentenza n. 383 del 1974).

Sotto altro profilo deve poi registrarsi una grave incertezza in ordine alla natura dell'illecito commesso dalla pubblica amministrazione con l'occupazione illegittima del fondo privato.

Ad esso infatti si è a volte riconosciuto carattere permanente, onde il termine di prescrizione dell'azione risarcitoria è stato fatto decorrere da ciascun momento dell'occupazione illegittima (cfr. sentenze n. 6485 e 1016 del 1980, 4172 del 1979, 2801 del 1977, 1179 del 1976 e altre), ed a volte si è riconosciuto invece carattere istantaneo, sia pure con effetti permanenti, ed allora la decorrenza del termine è stata variamente collegata all'inizio della costruzione dell'opera pubblica (cfr. sentenza n. 2313 del 1979 e 3717 del 1975) ovvero all'avvenuta realizzazione di essa (cfr. sentenza n. 3243 del 1979).

Né infine la giurisprudenza appare del tutto consolidata per quanto concerne l'istituto della conversione dell'azione risarcitoria in opposizione alla stima nell'ipotesi di sopravvenienza del provvedimento ablatorio.

Il principio della natura automatica del meccanismo (per il quale. fra le altre, cfr. le sentenze n. 470 del 1977, 1224 e 825 del 1976) risulta infatti temperato dalle decisioni che rinvengono limiti alla configurabilità della conversione nella manifestazione di una contraria volontà processuale dell'interessato (cfr. ad es., peraltro con varia enunciazione dei motivi su cui tale contrarietà deve essere fondata, le sentenze n. 5856 del 1981, 2931 del 1980, 1919 e 1480 del 1978). oppure nella particolare strutturazione data al procedimento espropriativo dalla 1. 22 ottobre 1971 n. 865, modificata dalla 1. 27 giugno 1974 n. 247 (cfr. la sentenza n. 1909 del 1980).

Ulteriori oscillazioni caratterizzano la soluzione del problema relativo alla incidenza del provvedimento ablatorio che sopravvenga sul corso del giudizio, sia per quanto riguarda il giudizio di appello o di rinvio, sia per quanto concerne in particolare il giudizio di cassazione, per il quale si è di volta in volta ritenuta l'irrilevanza (cfr. le sentenze n. 1384 del 1982, 722 del 1977, 1345 del 1976) o la rilevanza (cfr. le sentenze n. 2341 del 1982, 5875 e 3173 del 1981, 5560 e 2010 del 1980, 2050 del 1979) del decreto di esproprio.

4. La ricognizione dello stato della giurisprudenza pone peraltro in evidenza come accanto a quello ora ricordato, che può definirsi tradizionale - sia emerso nell'ultimo decennio un altro orientamento il quale, in ipotesi di attività materiali compiute dalla pubblica amministrazione su fondi di proprietà di un privato senza il consenso di costui, ha ritenuto proponibile l'azione mirante ad ottenere dal giudice ordinario la condanna dell'ente pubblico a tenere uno specifico comportamento (secondo i casi, il rilascio o la demolizione o altro).

La motivazione addotta a sostegno di tale indirizzo è andata via via affinandosi e, nella sua più compiuta formulazione (cfr. la sentenza n. 1578 del 1976), si esprime nelle seguenti fondamentali proposizioni: c) il divieto di revocare l'atto amministrativo, posto al giudice ordinario dall'art. 4 dell'allegato E alla 1. 20 marzo 1865 n. 22.18. non può essere inteso specie ove si consideri l'esigenza di massima espansione possibile della tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione, ai sensi dell'art. 113 cost. - nel senso che la stessa pubblica amministrazione sia esente. per privilegio processuale d'ordine soggettivo, da un certo tipo di sentenze: b) il divieto perciò, in quanto correlato alla tutela della funzione pubblica, è operante rispetto agli atti costituenti esercizio di potestà amministrativa o ad attività esecutive di questi, e non anche rispetto a meri comportamenti materiali: c) in tema di tutela del diritto di proprietà o di altro diritto reale l'attività della pubblica amministrazione in tanto può essere considerata esercizio di potestà amministrativa, e quindi insuperabile ostacolo al potere ripristinatorio del giudice ordinario, in quanto non consista nel mero impiego di un bene altrui di fatto occupato, o in un'utilità ritratta o ritraibile da un bene proprio in contrasto con un diritto altrui, per un qualsiasi fine pur se compreso fra quelli istituzionali della pubblica amministrazione, ma si presenti invece come esercizio di potere ablatorio, e cioè come frutto di un'effettiva valutazione dell'indispensabilità del bene e della sua utilizzazione rispetto allo specifico fine perseguito nel caso concreto; d) se tale valutazione non risulti e manchi quindi il necessario collegamento che essa istituisce fra sacrificio o compressione del diritto altrui e pubblica utilità, l'utilizzazione non vale a trasformare in esercizio di potere né l'originaria apprensione del bene né la sua successiva detenzione, le quali, al pari della stessa utilizzazione, conservano rispetto al diritto leso forza e valore di mere attività materiali, di cui il giudice ordinario può ben ordinare la cessazione o la rimozione (cfr. altresi le sentenze n. 5679 del 1980, 118 e 355 del 1978, 4423 del 1977, 1388 e 1027 dei 1976, 3486 del 1974, 3167 del 1973).

5. Entrambi gli orientamenti ora ricordati - pur nella radicale diversità delle conclusioni cui pervengono - sono accomunati dall'affermazione di fondo secondo cui l'esecuzione di attività da parte della pubblica amministrazione su suolo altrui non incide sulla titolarità dei diritto di proprietà, che rimane attribuito al privato.

In opposta prospettiva si colloca invece l'altro indirizzo di recente accolto dalla sentenza n. 3243 del 1979 della I sezione civile. secondo cui, nell'ipotesi di occupazione senza titolo di un suolo privato da parte della pubblica amministrazione, nel momento in cui sul bene occupato viene realizzata un'opera pubblica il suolo perde la sua connotazione originaria e riceve la stessa qualificazione di « pubblico » che caratterizza l'opera nella sua unità.

Da siffatta affermazione di principio la sentenza ha desunto le seguenti conseguenze: a) la pubblica amministrazione da quel momento è legittimata a trattenere il bene (ormai soggetto alla disciplina dei beni demaniali o patrimoniali indisponibili). in quanto essenziale rispetto alla finalità che si è inteso raggiungere, e pertanto il suolo non può più essere restituito al privato; b) dallo stesso momento nasce il diritto del privato al risarcimento dei danni che la perdita del bene ha prodotto al suo patrimonio; c) il danno deve essere liquidato tenendo conto della condizione dell'immobile occupato al momento in cui, con la costruzione dell'opera pubblica, si è verificata la sostanziale perdita del bene da parte dell'originario titolare e si è definitivamente esaurita l'attività illecita dell'autorità amministrativa salva beninteso la rivalutazione all'epoca della liquidazione; d) dallo stesso momento, come il privato non ha più diritto ai frutti naturali prodotti dalla cosa, così la pubblica amministrazione occupante non è più tenuta a corrispondere l'indennità per il mancato godimento del bene, perché 1'ulterioie. occupazione non è più lesiva di alcun diritto del soggetto già proprietario; e) l'eventuale perimento del bene per forza maggiore, ove verificatosi posteriormente alla costruzione dell'opera pubblica, non esplica alcuna rilevanza in ordine alla responsabilità da illecito imputabile all'ente pubblico.

Gli stessi princìpi risultano accolti dalla sentenza della I sezione n. 2556 del 1981 e, sia pure ad altri fini, dalla sentenza delle sezioni unite n. 3674 del 1982.

È evidente come questo orientamento giurisprudenziale - ricollegando al fatto della costruzione dell'opera pubblica la conseguenza dell'estinzione del diritto di proprietà sul suolo privato occupato -riesca a risolvere, in una visione unitaria, tutti i problemi lasciati insoluti dalla ricostruzione tradizionale ricordata al n. 3 coordinando l'assetto proprietario del bene, la natura istantanea dell'illecito perpetrato dall'ente occupante e l'irrilevanza di qualsiasi evento verificatosi successivamente alla costruzione dell'opera.

6. In presenza di un così composito scenario giurisprudenziale le sezioni unite ritengono anzitutto necessario riconfermare la validità dell'indirizzo citato al n. 4 e nel contempo precisarne i limiti di operatività.

Esso- palesemente ispirato all'esigenza di attuare un civile ed equilibrato rapporto fra la tutela della funzione amministrativa e quella del diritto di proprietà (o di altro diritto reale) del cittadino, in coerenza con il tipo di ordinamento delineato dalla Costituzione – è sorto e si è sviluppato in riferimento ad ipotesi in cui l'attività materiale eseguita dalla pubblica amministrazione sul suolo privato non aveva presentato caratteri tali da implicarne una radicale trasformazione. L'esame delle fattispecie consente infatti di rilevare come si siano considerati o casi di utilizzazione di un bene proprio dell'ente pubblico in contrasto con i diritti vantati dal privato su fondi attigui (ad es. in tema di distanze legali), o casi di limitata utilizzazione del fondo privato da parte dell'amministrazione pubblica (ad es., installazione di pali per l'appoggio di cavi elettrici. scavi per la posa di condutture idriche, ecc.): denominatore comune di tutte le specie decise resta comunque la conservazione dei caratteri e della destinazione essenziale del fondo privato.

Questo dato - per un verso - rende ragione della scelta di fondo operata dalla giurisprudenza, in quanto la circostanza che il bene privato sia rimasto sostanzialmente immune da modificazioni, malerado l'attività materiale svolta dall'ente pubblico in difetto di provvedimenti ablatori, giustifica l'ampiezza della tutela riconosciuta al diritto del privato, estesa sino all'esercizio del più ampio potere ripristinatorio del giudice ordinario; ma - per altro verso - spiega l'estraneità dell'indirizzo in questione rispetto ai casi in cui l'occupazione illegittima dei suolo e la successiva costruzione su di esso di un'opera pubblica ne abbiano comportato una trasformazione così totale da provocare la perdita dei caratteri e della destinazione propria del fondo il quale, in estrema sintesi, non è più quello di prima.

In simili casi alla radicale diversità della situazione di fatto non può non corrispondere una diversa valutazione del rapporto fra gli interessi in gioco e quindi una diversa impostazione della questione di diritto e della sua soluzione.

7. A questo punto - poste di fronte alla scelta fra l'orientamento tradizionale di cui al n. 3 (persistenza del diritto di proprietà del privato sul suolo illegittimamente occupato dalla pubblica amministrazione, malgrado questa con la costruzione dell'opera pubblica abbia definitivamente tolto al proprietario il godimento del bene e ogni utilità da esso ricavabile) e il più recente indirizzo di cui al n. 5 (estinzione del diritto di proprietà del privato sul fondo illegittimamente occupato, per effetto della costruzione dell'opera pubblica) - le sezioni unite, rimeditato il problema anche alla luce delle implicazioni comportate da ciascuna delle due tesi, ritengono di dover aderire alla seconda.

In realtà l'affermazione di base del primo indirizzo è messa radicalmente in crisi dall'innegabile inconciliabilità fra il totale svuotamento dei poteri dei proprietario di godere della cosa, provocato da un fatto altrui non consentito, e l'asserita permanenza in vita del diritto di proprietà. '

Del resto tale difficoltà risulta avvertita anche da quelle sentenze che - pur rimanendo nell'ambito del filone giurisprudenziale prevalente, e quindi partendo dalla premessa che l'illecita utilizzazione per la realizzazione di un'opera pubblica non comporta il trasferimento della proprietà sul bene illecitamente utilizzato. ma solo fa nascere a carico dei suo autore una responsabilità da illecito - hanno bensì riconosciuto al privato, per la perdita definitiva e irreversibile delle facoltà di godimento del bene, il diritto ad ottenere il valore di esso espresso in termini monetari. ma hanno anche ritenuto opportuno precisare che al medesimo proprietario non spetta, dal momento della costruzione dell'opera, alcuna indennità o risarcimento per il mancato (ulteriore) godimento del bene (cfr., ad es., la sentenza n. 2313 del 1979), così descrivendo una situazione che, nella realtà, delle cose, corrisponde alla sostanziale perdita del diritto di proprietà.

La tesi della cal. « occupazione appropriativa » esprime pertanto esplicitamente un concetto che a volte alla stessa giurisprudenza tradizionale non era rimasto dei tutto estraneo, pur se non era mai giunto ad una compiuta enunciazione.

8. La ricostruzione sistematica degli effetti conseguenti all'occupazione illegittima di un suolo privato da parte della pubblica amministrazione (o, come nel caso. di specie, di un suo concessionario) per la costruzione su di esso di un'opera pubblica implicante la radicale trasformazione del bene - dipenda l'illegittimità dalla totale mancanza di un provvedimento autorizzativo, oppure dalla scadenza del periodo in relazione al quale l'occupazione era stata autorizzata - è resa disagevole da ciò che la vicenda si svolge al di fuori di qualsiasi previsione normativa, onde inevitabile il ricorso ai princìpi generali dell'ordinamento.

Sulla base di questa premessa - una volta inquadrata la fattispecie nel più ampio fenomeno della costruzione su suolo altrui senza il consenso del proprietario- il riferimento ai princìpi generali consente di ancorare subito a due punti fermi la soluzione del conflitto che. ove debba escludersi la rimozione della costruzione. sorge fra il diritto dell'autore di essa e quello del proprietario del suolo.

Appare chiaro in primo luogo come l'ordinamento vieti di ritenere possibile la coesistenza di due distinti diritti di proprietà: uno sul suolo in capo all'originario titolare, ed uno sulla costruzione, in capo al costruttore. L'istituto della superficie infatti è considerato dal sistema del diritto civile nelle due sole ipotesi descritte nell'art. 952 c.c., di costituzione da parte del proprietario del suolo del diritto di fare o mantenere una costruzione a favore di altri che ne acquista la proprietà, ovvero di alienazione della proprietà della costruzione esistente separatamente dalla proprietà del suolo. E inoltre - ciò che più conta - si tratta di un istituto che appartiene, soltanto e totalmente, all'area del regolamento negoziale degli interessi in gioco onde esso è radicalmente estraneo all'ipotesi in esame, caratterizzata in principio dall'unilateralità dell'iniziativa del costruttore e dall'assoluta mancanza di consenso da parte del proprietario del suolo.

Tanto ciò è vero che - nei rapporti fra privati - il diritto civile, quando manchi il negozio costitutivo, risolve il conflitto in chiave (non di costituzione di una proprietà superficiaria, ma) di acquisto della proprietà a titolo originario secondo i meccanismi di cui agli art. 934 ss. c.c.

In secondo luogo l'esame di tali norme porta a concludere che esse costituiscono espressione di un principio generale in base al quale regola per la composizione del conflitto è l'attribuzione della proprietà sia del suolo sia della costruzione al soggetto portatore dell'interesse ritenuto prevalente, secondo una valutazione d'ordine economico-sociale correlata al livello di sviluppo della società civile.

Sul versante privatistico la correttezza di questa affermazione è suffragata dal rilievo che -secondo una tradizione risalente al diritto romano - il problema è risolto in favoré del proprietario del suolo che acquista la proprietà anche della costruzione (ove non voglia o non possa chiederne la rimozione) in base ai princìpi dell'accessione di cui all'art. 936 c.c.: è evidente infatti come la proprietà fondiaria abbia un valore preminente rispetto alla proprietà sui materiali adoperati per la costruzione, e comunque sulla costruzione stessa. Nella stessa prospettiva è significativamente orientato anche l'art. 939 c.c., il quale - in tema di unione e commistione di cose mobili appartenenti a diversi proprietari, non separabili senza notevole deterioramento ed aventi valore diverso -attribuisce la proprietà del tutto al proprietario della cosa che si può riguardare come principale o di valore molto superiore, ancorché serva all'altra di ornamento.

È Part. 938 c.c. - il quale prevede 1'« accessione invertita » in favore del costruttore che in buona fede abbia occupato una porzione del fondo attiguo ed a lui attribuisce la proprietà dell'edificio e del suolo occupato, sia pure con l'obbligo di taluni pagamenti - è riprova ulteriore dell'assunto, apparendo in tal caso prevalente, secondo l'attuale metro di valutazione economico-sociale, il valore dell'edificio nell'interezza della sua struttura rispetto al valore di una limitata porzione del fondo attiguo non utilizzato per fini edificatori.

Sul versante pubblicistico - per quanto concerne cioè i rapporti fra privati e pubblica amministrazione - mancano norme di diritto positivo.

La sentenza n. 32.13 del 1979 ha già sottolineato come l'opera pubblica, una volta costruita, comprenda ormai nella sua unità funzionale anche il suolo, parte essenziale della sua struttura fisica, e come alla trasformazione materiale della realtà debba corrispondere la trasformazione giuridica del bene privato. ossia il mutamento del suo regime giuridico.

Tale mutamento, dal punto di vista tecnico, non può realizzarsi altrimenti che in termini di acquisto a titolo originario della proprietà del suolo privato da parte del soggetto autore della costruzione dell'opera pubblica, ossia secondo un meccanismo che è bensì opposto nei risultati, ma è identico nella struttura rispetto a quello dell'accessione disciplinato dal codice civile per quanto attiene ai rapporti fra privati.

Infatti l'applicazione dello stesso criterio che favorisce la concentrazione della proprietà del suolo e della proprietà della costruzione in capo al soggetto portatore dell'interesse ritenuto prevalente porta questa volta a sacrificare l'interesse del privato proprietario del suolo ed a privilegiare quello dell'ente pubblico autore della costruzione

II totale ribaltamento di prospettiva appare giustificato dal rilievo che nell'ipotesi in esame il conflitto sorge fra un soggetto privato ed un ente pubblico, il quale ha agito per la soddisfazione di un interesse non proprio, ma della collettività dei cittadini cui l'opera pubblica è destinata: e, nella valutazione della coscienza collettiva interpretata dall'ordinamento nel momento attuale, la comparizione dei valori in conflitto vede perdente il primo e vincente il secondo

9. In via di ulteriore esplicitazione. si può rilevare che in tanto la sostanziale modifica subìta dal suolo a seguito della costruzione operata dall'ente pubblico, con la conseguente definitiva perdita degli stessi caratteri che prima lo individuavano nella sua fisicità nonché di tutti i poteri di godimento prima spettanti al proprietario, può comportare l'estinzione del diritto di proprietà sul suolo e l'acquisto di esso a titolo originario da parte dell'autore della costruzione, in quanto la modifica dello stato dei luoghi debba univocamente interpretarsi nel senso che il suolo venga utilizzato per essere irreversibilmente destinato alla realizzazione di un'opera pubblica.

È soltanto in funzione di un tale uso del bene - e non della mera sua occupazione od alterazione da parte del soggetto occupante - che la valutazione comparativa rivolta ad individuare il portatore dell'interesse meritevole di maggior tutela può risolversi in favore dell'ente pubblico

Poiché l'illegittimità dell'occupazione può derivare sia dalla mancanza di un provvedimento autorizzativo, sia dalla scadenza del termine previsto nel provvedimento eventualmente adottato, l'applicazione dei criteri ora enunciati porta nelle due ipotesi a conseguenze diverse.

Se un provvedimento di autorizzazione all'occupazione del fondo privato manchi del tutto, l'estinzione del diritto di proprietà su di esso ed il contestuale suo acquisto a titolo originario da parte dell'ente pubblico autore della costruzione si verifica nel momento in cui diviene irreversibile la destinazione del fondo all'opera pubblica, solo in tale momento avendosi la certezza che la trasformazione del bene sia stata funzionale alla realizzazione dell'opera stessa.

Soluzione diversa ha invece il problema ove un provvedimento di autorizzazione all'occupazione d'urgenza sia stato emanato.

L'occupazione legittima postula l'esercizio ad opera della pubblica amministrazione del potere, riconosciutole dalla legge. di incidere temporaneamente sulla facoltà di godimento del bene proprio da parte del privato; e quindi - nei limiti temporali in cui tale compressione è legittima - ciò che accade al fondo occupato è del tutto irrilevante nei confronti del privato, cui è riconosciuto soltanto il diritto all'indennizzo. È alla scadenza del periodo di occupazione legittima - ove non sia nel frattempo intervenuto un provvedimento ablatorio che abbia trasferito la proprietà all'ente occupante - che la radicale trasformazione del suolo che si sia verificata con la costruzione dell'opera acquista rilevanza. determinando l'effetto estintivo acquisitivo della proprietà.

10. Si possono ora trarre dalla tesi enunciata le necessarie implicazioni

a) La prima conseguenza dell'acquisto a titolo originario della proprietà del suolo da parte dell'ente costruttore dell'opera pubblica è che il soggetto privato che agisce in revendica per ottenere la condanna dell'ente pubblico alla restituzione del bene ed alla demolizione delle opere costruite non può vedere accolta la sua pretesa, in quanto egli non è più proprietario del suolo

L'accoglimento della pretesa di revendica è impedito, quindi, non dall'operatività del divieto di cui all'art. .f dell'allegato F alla I. 20 marzo 1865 n. 2248 ma, ancor più radicalmente, dall'estinzione del diritto di proprietà.

b) La tutela del diritto del privato è invece assicurata su un piano diverso.

Va confermata - e sottolineata con vigore - la natura illecita del comportamento della pubblica amministrazione che occupi illegittimamente un fondo privato e vi costruisca un'opera pubblica. modificando radicalmente la struttura del bene e impedendo al proprietario l'esercizio della facoltà di godimento.

L'illiceità di questo cómportamento deriva dalla violazione - certamente consapevole - delle norme che stabiliscono in quali casi e con quali procedimenti la proprietà di un immobile privato può essere autoritativamente sacrificata per esigenze di pubblico interesse, ai sensi dell'art. 42, comma 3, cost., nonché delle norme che consentono la temporanea compressione della facoltà di godimento dei beni privati.

L'ipotesi che uno stesso fatto possa contemporaneamente essere visto - da un lato -come inerente ad una fattispecie acquisitiva del diritto di proprietà a titolo originario in favore di un soggetto e - dall'altro lato - come illecito produttivo dell'obbligo del medesi-mo soggetto di risarcire il danno con il proprio comportamento arrecato ad altri non è estranea all'ordinamento.

È significativo al riguardo il richiamo all'art. 939, commi 2 e 3, c.c., che, ove sussista colpa grave di colui che abbia dato luogo all'unione o commistione di una cosa propr a con una cosa altrui dì minor valore, gli attribuisce la proprietà del tutto e lo obbliga al risarci-mento del danno.

L'illecito dell'amministrazione si consuma nel momento in cui la trasformazione del bene univocamente rivela la sua irreversibile destinazione ad opera pubblica: si tratta quindi di illecito istantaneo, sia pure con effetti permanenti.

Contenuto dell'obblígo risarcitorio deil'amministrazíone occupante è il valore economi-co che al bene deve attribuirsi nel momento ora indicato, espresso in termini monetari che tengano conto dell'eventuale diminuzione del potere di acquisto della lira intervenuta fra tale momento e quello della liquidazione.

c) L'azione spettante al privato contro l'amministrazione - in quanto rivolta ad ottenere il risarcimento dei danno - ha natura personale ed è soggetta alla prescrizione quinquennale prevista dall'art. 2947, comma 1, c.c., con decorrenza dal giorno in cui la trasformazione del bene presenta i caratteri prima indicati.

Di recente si è tentato di attribuire all'azíone mirante ad ottenere il valore del bene natura reale (con la coerente conseguenza della sua imprescrittibilità), sotto il profilo che la revendica, azione reale e imprescrittibile, può avere come petitum il controvalore della cosa non soltanto nell'ipotesì, testualmente prevìsta dall'art. 948, comma 1, ultima parte, c.c., in cui il convenuto dopo la domanda abbia cessato di possedere o detenere la cosa, ma anche nell'ipotesi. sostanzialmente identica. del convenuto che non possa restituire la cosa perché, pur possedendola, la abbia radicalmente e permanentemente trasformata.

Ma - a prescindere dalla correttezza dell'accostamento di tali due ipotesi sotto una stessa disciplina e della definizione come reale dell'azione prevista dalla norma citata, cui recente dottrina ha riconosciuto invece carattere personale - è decisivo l'argomento desu-mibile dal comma 2 del medesimo art. 948 c.c., secondo cui il proprietario, se consegue direttamente dal nuovo possessore o detentore la restituzione della cosa, è tenuto a restitui-re al precedente convenuto la somma ricevuta in luogo di essa.

Ciò significa senza possibilità di dubbio che si è pur sempre in presenza di un'azione concessa dalla legge al proprietario (che resta tale anche dopo aver ottenuto il controvalore del bene), onde essa non può certamente essere sperimentata in caso di costruzione di opera pubblica su suolo privato illegittimamente occupato, perché in tal caso - come si è detto -non è riconosciuta al privato la titolarità di una pretesa diretta ad ottenere, comunque, la restituzione del bene.

d) L'amministrazione è inoltre tenuta a risarcire al privato il danno derivante dal mancato godimento del bene nel periodo di occupazione illegittima fino al momento in cui essa ne ha acquistato la proprietà. Sul punto deve essere confermato l'orientamento giuri-sprudenziale secondo cui tale danno si ricollega ad una condotta antigiuridica con carattere permanente. in quanto si protrae nel tempo e dà luogo ad una serie di fatti illeciti, a partire dall'inìzio dell'occupazione illegittima con riferimento a ciascun momento in cui si determi-na la perdita dei frutti. E poiché la prescrizione quinquennale del diritto al risarcimento decorre dalla verificazione dell'illecito. correttamente è stato ritenuto che - per i danni in esame - tale diritto rimane colpito dalla prescrizione per il periodo anteriore al quinquen-nio precedente la proposizione della domanda (cfr. le sentenze n. 4324 e 6485 del 1980).

e) La sentenza che - ai fini dell'accoglimento della domanda di risarcimento del danno o ad altri fini - ravvisi nell'accertata radicale trasformazione del bene illegittima-mente.occupato un'inequivoca ed irreversibile destinazione di esso ad opera pubblica, traendone le inevitabili conseguenze in termini di acquisto della proprietà del suolo in capo all'occupante, ha (per questa parte) natura dichiarativa, perché si limita ad accertare che una determinata situazione di fatto si è verificata in un determinato momento e ad inquadrare la fattispecie concreta nella congrua categoria giuridica.

j) Tale natura dichiarativa della sentenza comporta che l'acquisto della proprietà del suolo da parte dell'ente pubblico avviene nel momento in cui - secondo l'accertamento del giudice - si è verificata la trasformazione nel senso ora indicato e non nel momento in cui il giudice pronunzia.

E conseguentemente qualsiasi modificazione della situazione di fatto o di quella giuridi-ca che intervenga successivamente a quel momento - pur se durante il corso del giudizio concluso dalla sentenza dichiarativa - deve essere considerato irrilevante ai fini tanto dell'acquisto della proprietà da parte dell'ente pubblico, quanto della responsabilità di questo per l'illecito compiuto.

In applicazione di siffatto principio la sentenza n. 3243 del 1979 ha ritenuto irrilevante in ordine alla responsabilità da illecito dell'ente pubblico il perimento della cosa per un evento di forza maggiore verificatosi dopo l'avvenuta costruzione di una strada pubblica sul fondo illegittimamente occupato.

Nella stessa prospettiva si deve - con più puntuale riferimento alla fattispecie -qualificare irrilevante in ordine al regime proprietario l'emanazione di un decreto di espro-priazione per pubblica utilità verificatasi in epoca posteriore al momento più volte descritto. Il provvedimento ablatorio infatti - istituzionalmente preordinato ad attuare il sacrificio del diritto di proprietà del privato su un certo bene ed a provocarne l'acquisto da parte del soggetto espropriante che intenda realizzarvi un'opera pubblica - appare assolutamente insuscettibile di produrre effetti ove intervenga dopo che già l'opera pubblica sia stata costruita si ché il suolo privato occupato sia divenuto di proprietà dell'ente occupante.

11. Le sezioni unite devono darsi carico però, delle obiezioni critiche formulate finora dalla dottrina a proposito della tesi accolta, che peraltro non appaiono insuperabili.

a) È stato anzitutto rilevato che la sentenza n. 3243 del 1979 - affermando che la pubblica amministrazione acquista la proprietà del bene (illegittimamente) occupato, per effetto della costruzione dell'opera pubblica - ha configurato questo modo di acquisto della proprietà come una particolare forma di specificazione, senza considerare che. se ci si trovasse nel campo di applicazione dell'art. 940 c.c., l'acquisto della proprietà conseguireb-be non alla costruzione dell'opera ma al pagamento del prezzo del suolo, ed inoltre sarebbe fuor di luogo in tale prospettiva parlare di risarcimento del danno.

La risposta è data dal rilievo, semplice quanto decisivo, dell'estraneita della fattispecie all'istituto disciplinato dall'art. 940 c.c., che non è stato affatto richiamato dalla sentenza n. 3243 del 1979 e che comunque concerne, secondo le più accreditate opinioni dottrinali, soltanto i beni mobili.

b) È stato anche affermato che il tipo di argomentazioni relativo agli effetti della costruzione dell'opera pubblica è suscettibile di estensione anche alle occupazioni legittime e che tale estensione comporterebbe un completo capovolgimento di tutto il sistema delle espropriazioni in cui l'occupazione d'urgenza è finalizzata alla acquisizione del bene median-te l'atto ablativo: questo sistema risulterebbe infatti privo di senso se la costruzione dell'ope-ra pubblica effettuata nel periodo di occupazione legittima determinasse autonomamente l'acquisto della proprietà del suolo da parte dell'ente pubblico costruttore.

Tale critica peraltro non tiene conto della radicale diversità dell'occupazione illegittima rispetto all'occupazione legittima. Come si è rilevato al n. 9 finché dura il periodo contem-plato dalle leggi disciplinatrici dell'occupazione d'urgenza. l'unico effetto tipico della vicen-da considerato dalle norme attributive del potere è il diritto del privato all'indennizzo, e quanto l'amministrazione fa sul fondo occupato è per lui del tutto irrilevante. Egli rimane perciò proprietario del suolo e (prescindendo da un eventuale titolo negoziale) soltanto l'intervento di un provvedimento espropriativo potrebbe determinare l'acquisto della proprietà del suolo da parte dell'ente occupante.

c) E stato detto che l'onere imposto al privato dalla tesi ìn esame - di agire contro l'amministrazione. per ottenere il risarcimento del danno, entro i cinque anni dal momento in cui il suolo diviene di proprietà pubblica - è ingiustificato nella sua gravità e del tutto incomprensibile ove si consideri che l'azione di rivendicazione è addirittura imprescrittibile.

Mentre non appare producente il richiamo alle azioni date a tutela del diritto dì proprìetà in ipotesi caratterìzzate dalla perdita di tale diritto, l’applicazìone ad un'azione rivolta ad ottenere il risarcimento del danno del termine prescrizionale previsto dall'art. 2947, comma 1, c.c. per tutte le azioni rísarcitorie non può essere oggetto di critiche fondate.

Per quanto concerne poi la difficoltà di individuare il momento in cui il suolo è divenuto di proprìetà pubblica, 1'applìcazìone alle singole fattìspecìe dei crìterì formulati al n. 9 non può che essere rimessa alta prudente valutazione dei giudici di merito.

d) È stata infine sottolineata l'esigenza di individuare il titolo attraverso il quale il bene pervenga ad appartenere all'ente pubblico. A questa esigenza le sezioni unite ritengono di aver adempiuto con le considerazioni svolte in precedenza, al n. 8.

12. In conclusione, le sezioni unite ritengono che nelle ipotesi in cui la pubblica amministrazione (o un suo concessionario) occupi un fondo di proprietà privata per la costruzione di un'opera pubblica e tale occupazione sia illegittima, per totale mancanza di provvedimento autorizzativo o per decorso deì termìni ìn relazione ai quali l'occupazione si configurava legittima, la radicale trasformazione del fondo - ove sia dal giudice di merito ritenuta - univocamente interpretabile nel senso dell'irreversibile sua destinazione al fine della costruzione dell'opera pubblica - da un lato comporta l'estinzione in quel momento del diritto di proprietà del privato e la contestuale acquisizione a titolo originario della proprietà in capo all'ente costruttore e dall'altro costituisce un ìllecito (istantaneo, sia pure con effetti permanenti) che abilita il privato a chiedere, nel termine prescrizionale di cinque anni dal momento della trasformazione del fondo nei sensi prima indicati, la condanna dell'ente medesimo a risarcire il danno derivante dalla perdita del diritto di proprietà, mediante il pagamento di una somma pari al valore che il fondo aveva in quel momento, con la rivalutazione per l'eventuale diminuzione del potere di acquisto subìto dalla moneta fino al giorno della liquidazione, e con l'ulteriore conseguenza che un provvedimento di espropriazione del fondo per pubblica utilità intervenuto successivamente a tale momento deve considerarsi del tutto privo di rilevanza - sia ai fini dell'assetto proprietario sia ai fini della responsabilìtà da illecito.

13. Le conclusioni innanzi raggiunte impongono il rigetto dei primo motivo del ricorso, essendo assolutamente pacifica fra le parti la circostanza che nel caso di specie il provvedimento espropriativo è stato adottato dal prefetto moltì anni dopo la defìnitìva ultimazione, sui sunti degli attuati resistenti, dell'opera pubblica per la costruzione della quale era stata a suo tempo autorizzata per scadenza dei termini di durata previsti dalla legge. Il provvedimento ablativo in questione è pertanto del tutto irrilevante e la tesi della società ricorrente, che da esso vorrebbe desumere la cessazione del carattere di ìllecìto ìncensurabilmente attribuito dai giudici del merito al suo comportamento, è di conseguenza infondata. D'altro canto l'assoluta improduttività di effetti da parte del decreto di esproprio rende inutile l'esame del problema relativo alla deducibilità o meno di esso nel giudizio di cassazione, nei casi - come quello di specie - ìn cui l'atto ablativo sia sopraggiunto dopo la pubblicazione della sentenza di secondo grado. (Omissis)

14, Con il terzo motivo - deducendo violazione degli art. 2043 e 3057 c.c., delt'art. 11 delta I. 24 luglio 1961 n. 729, dell'art. 19 della I. 6 agosto 1967 n. 765, del d.m. 1 aprile 1968. e dell'ars. 4 della 1. 28 gennaio 1917 n. 10, nonché vìzìo di motivazione, in riferimento all'art. 360 n. 3 e 5 c.p.c. -fa ricorrente afferma che erroneamente la corte di appello ha attribuito, ai fini della liquidazione dei danno, ai suoli in questioni natura edificatoria a scopo industriale. senza considerare: u) che si trattava di quattro appezzamenti diversi, appartenenti a proprietari diversi (pur se coniugi), onde non era possibile una valutazione unitaria in vista dì uno sfruttamento industriale; b) che i terreni, in quanto adiacenti ad un'autostrada, erano soggetti a vincolo di inedificabilità per 60 metri. ai sensi del d.m. 1 aprile 1968; c) che esisteva sui terreni una servitù di elettrodotto; d) che l'art. 4, lett. c), della legge n. 10 del 1977 limita la superficie edificabile a non oltre un decimo dell'area di proprietà; e) che il piano regolatore, adottato dal comune. pur se non ancora approvato dalla autorità regionale, destinava i terreni a stazione terminale dell'autostrada, con esclusione di destinazione industriale; f) che infine mancavano strade di accesso ai terreni.

La censura è infondata sotto ogni profilo, in quanto: aa) sulla possibilità di valutare unitariamente i quattro lotti appartenenti ai coniugi :Nocerino-Tuccillo, in considerazione della loro ubicazione e delle loro dimensioni i giudici del merito hanno fornito una motivazione sufficiente ed immune da vizi logici ed errori giuridici, non sindacabile in questa sede; bb) il punto di cui si lamenta l'omesso esame non è decisivo. poiché l'art. 1 del d.m. 1 aprile1968 limita l'applicazione delle disposizioni successive. relative alle distanze minime a protezione del nastro stradale. ai casi di edificazione fuori del perimetro dei centri abitati e degli insediamenti previsti dai piani regolatori generali e dai programmi di fabbricazione, mentre nella specie la società ricorrente, sulla quale sarebbe gravato il relativo onere, non ha mai né provato né dedotto che i terreni in questione si trovino nelle condizioni topografiche richieste dal decreto; cc) dell'esistenza della servitù di elettrodotto la sentenza impugnata ha tenuto conto uniformandosi sul punto agli accertamenti del giudice di primo grado; dd) la questione dei limiti di inedificabilità derivanti dall'art. 4, lett. c), della legge n. 10 del 1977 non è stata mai proposta nelle fasi di merito ed è quindi inammissibile in questa sede; ee) la destinazione dei terreni a stazione terminale dell'autostrada è stata espressamente considerata dai giudici del merito, e ritenuta in adesione alla motivata opinione del consulente tecnico, non incompatibile con la natura edificatoria; ff) la sentenza impugnata ha esplicitamente accertato l'esistenza di una strada di accesso ai fondi, onde non può parlarsi di omissione di motivazione.

15. Con il quarto motivo - deducendo violazione degli art. 2043 e 2057 C.c. e delle norme sull'occupazione illegittima, in riferimento all'art. 360 n. 3 c.p.c. - la ricorrente afferma che erroneamente la corte di appello ha attribuito agli attori il diritto ad ottenere, a titolo risarcitorio, il valore di un pozzo. pur trattandosi di un bene incorporato al suolo e non suscettibile di valutazione separata.

La doglianza è infondata, perché le pertinenze - in quanto entità economicamente autonoma rispetto alla cosa principale - non possono essere sacrificate senza indennizzo (cfr. la sentenza n. 3668 del 1978) e nella specie i giudici del merito hanno correttamente attribuito al pozzo natura di pertinenza.16. Con il quinto motivo - deducendo violazione dell'art. 72 della legge n. 2359 del 1865 e dell'art. 2043 c.c., in riferimento all'art. 360 n. 3, c.p.c. - la società ricorrente afferma che la corte di appello ha erroneamente liquidato l'indennità di occupazione legittima e il danno per l'occupazione illegittima con riferimento al valore del suolo considerato come edificatorio, mentra avrebbe dovuto tener conto del solo valore agricolo.

Anche questa censura è infondata. perché il contrasto di giurisprudenza sorto sul punto è stato di recente composto dalle sezioni unite con la sentenza n. 1673 del 1982. secondo la quale la natura edificatoria del fondo, pur se concretamente sfruttato a scopi agricoli al momento dell'occupazione d'urgenza. rileva non soltanto ai fini della determinazione delle indennità di espropriazione e di occupazione legittima, ma anche ai fini del risarcimento del danno per il periodo di occupazione illegittima, tenuto conto che al privato. dal giorno in cui ha perduto la disponibilità del bene, è stata impedita ogni possibilità di sfruttamento di esso, onde non è consentito presumere la protrazione dell'utilizzazione agricola in luogo di quella edilizia. (Omissis)



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