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Corte dei Conti sezione Lombardia sentenza 165 del 24.3.2009


Comune · incarichi · pubblica amministrazione · esterni · spoil system

fonte:

http://bddweb.corteconti.it/bdddaccessibile/VisualizzaDoc.aspx?doc=009/04D00165009.htm&dta=20090324&num=165&eto=Sentenza&mta=Responsabilita&sze=LOMBARDIA&numPagina=

"La stessa giurisprudenza amministrativa ha riconosciuto che l'istaurarsi di un rapporto che pregiudichi l'autonomia d'azione del dirigente contraddice il principio della separazione tra politica e amministrazione attiva, ispiratore della riforma, potendo determinare, come effetto patologico, che l'organo politico eserciti poteri di gestione (sia pur indirettamente) senza assoggettarsi alla relativa responsabilità civile, penale e amministrativa, e il dirigente rimanga responsabile di scelte non autonome (T.A.R. Lazio, Sezione I, ordinanza 19 luglio 2000, n. 6060)."

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TESTO IN PDF DISPONIBILE QUI

Testo completo al link sotto indicato

"Con atto di citazione depositato in data 8 maggio 2008, la Procura Regionale conveniva in giudizio i sunnominati, a seguito di un esposto circostanziato, seguito da altri che ne hanno integrato i contenuti, con i quali un gruppo di componenti del Consiglio comunale aveva denunciato irregolarità ed abusi nel conferimento di incarichi dirigenziali a tempo determinato ad un consistente numero di soggetti esterni all'amministrazione comunale."

...

"Si evince dalle premesse che, in attuazione dell'art.89 del TUEL, la Giunta provvedeva a riorganizzare la struttura comunale per renderla idonea agli obiettivi del programma di governo. Il nuovo assetto veniva approvato con la delibera n.1954 del 2006 (quella che introduce la modifica regolamentare contestata dal Procuratore).

La nomina dei nuovi dirigenti veniva disposta ai sensi dell'art.110 TUEL e 28 del Regolamento, come da ultimo modificato, sì da risultare ampiamente al di sotto del tetto del 5% del totale della dotazione organica della dirigenza e dell'area direttiva."

...

"Sicchè, per quel che ne occupa, l'ipotizzato conflitto tra Statuto e Regolamento del Comune di Omissis va risolto dando prevalenza al primo, nel senso di ritenere il Regolamento, per la parte presa in considerazione, invalido. Prova inconfutabile di ciò è data dall'art.7 (Regolamenti) del TUEL, a tenore del quale “nel rispetto dei princìpi fissati dalla legge e dallo statuto, il Comune adotta regolamenti nelle materie di propria competenza ed in particolare per l'organizzazione e il funzionamento delle istituzioni e degli organismi di partecipazione, per il funzionamento degli organi e degli uffici e per l'esercizio delle funzioni”. Osserva il Collegio, altresì, che le materie sopra evidenziate rientrano, più in generale, nella competenza normativa degli Statuti, sicchè limitatamente ad esse, per quel che ne occupa, il Regolamento si configura come esecutivo delle relative norme statutarie. A sua volta, quindi, sebbene un certo grado di autonomia normativa sia garantita all'ente locale dalla stessa Costituzione, anche il Regolamento locale, non diversamente dallo Statuto, è fonte istituita dalla legge e pertanto strutturalmente subordinato alla stessa. E' per questo che l'art.7 sopra menzionato, nel conferire all'ente locale potestà regolamentare, esige che il Regolamento locale sia adottato nel rispetto della legge e dello Statuto (che si colloca in tal modo, nella gerarchia delle fonti, ad instar di fonte subprimaria): nel senso che non può contenere norme contrastanti vuoi con la legge, vuoi con lo Statuto, a pena di invalidità. A questo preciso riguardo, degna di pregio è una interpretazione adeguatrice di tipo sistematico - di cui la Procura fa corretto uso nel desumere il significato delle disposizioni secondo la loro collocazione nella gerarchia delle fonti - tale che tra due confliggenti interpretazioni della disposizione presa in esame si scelga quella conforme al dettato costituzionale, rendendo in tal modo inammissibile, perché infondata, ogni eventuale istanza di remissione alla Corte Costituzionale di una supposta questione pregiudiziale di costituzionalità: nel senso che, disapplicando il contenuto della norma secondaria risultante da una interpretazione di essa non conforme alle disposizioni di rango legislativo ed alla Costituzione o, ciò che è lo stesso, interpretando la disposizione regolamentare in modo conforme alle disposizioni ad essa sovraordinate, si eviti di dichiararne l'invalidità.

Privi di pregio risultano, pertanto, i rilievi al riguardo formulati dalle difese, circa l'asserita inconferenza del richiamo fatto dalla Procura agli artt.50, comma 10 e 89 del TUEL - richiamo fatto per dimostrare l'assunto che il Regolamento debba conformarsi allo Statuto e non viceversa, come pretenderebbero le difese medesime - in quanto, a loro dire, il riferimento agli incarichi dirigenziali per cui è causa sarebbe esclusivamente contenuto negli artt.107-110 TUEL di cui al Capo III dedicati espressamente al tema in argomento. Sul punto, il Collegio osserva, però, che non si tiene nel dovuto conto l'art.111 secondo cui “Gli enti locali, tenendo conto delle proprie peculiarità, nell'esercizio della propria potestà statutaria e regolamentare, adeguano lo statuto ed il regolamento ai princìpi del presente capo e del capo II del decreto legislativo del 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni ed integrazioni”. Le norme del Capo II del decreto legislativo del 3 febbraio 1993, n. 29 - in cui è compreso l'art.19 (Incarichi di funzioni dirigenziali) - sono quelle relative appunto alla dirigenza, la cui disciplina è contenuta nell'attuale art.19 del D.Lgs. 165/2001, al quale, come si vedrà, deve quindi farsi tiferimento in subiecta materia."

...

"In conclusione, la sentenza 161/2008, congiuntamente alle pronunce nn. 103 e 104 del 2007, indica sine dubio la necessità di procedere alla scelta del dirigente pubblico attraverso un iter procedimentale, a prescindere dal ricambio governativo. In fondo, il principio della distinzione tra politica e amministrazione assegna comunque ai politici - la cui legittimazione discende dai meccanismi della rappresentanza democratica - il compito di dettare le direttive e di valutare ex post, con tutte le garanzie del caso, i dirigenti in relazione ai risultati effettivamente perseguiti, sicchè il principio della primazia della politica, rettamente inteso, non è in discussione. Ciò che si deve assolutamente evitare è soltanto che all'interno di una Costituzione democratica, in base alla quale al potere si alternano i partiti politici, l'amministrazione si trasformi in “un'amministrazione di partiti”."

...

"Nella sostanza la legge 145 del 2002 attribuisce al nuovo Governo un potere di verifica della fedeltà del funzionario e della sua capacità di godere di piena fiducia. E' bene sottolineare che non si tratta di fiducia politica ovvero, peggio ancora, di fedeltà politica. Il Governo deve essere in grado di fare affidamento sui valori oggettivi della persona sulla base della valutazione delle sue possibilità di produrre il risultato migliore nel rispetto degli obiettivi politici programmati…il procedimento amministrativo attraverso il quale prende corpo il potere di ricambio al vertice riconosciuto al nuovo Governo dalla legge 145 del 2002 affonda le proprie radici nei due elementi essenziali di una adeguata ed esauriente motivazione e di una puntuale attività istruttoria…Le cautele e la trasparenza che la legge 145 del 2002 richiede nell'operazione di ricambio al vertice hanno fondamento nel pericolo concreto di incidere indebitamente sulla continuità dell'azione amministrativa, laddove l'esercizio di questo straordinario potere mira proprio al risultato di salvaguardare la anzidetta continuità, presupposto fondamentale del buon andamento…”."

...

"Quello che conta è non deviare da un corretto procedimento degli incarichi in grado di contemperare le esigenze di flessibilità nell'utilizzazione della risorsa dirigenziale, come strumento per la realizzazione degli indirizzi politico-amministrativi, con quelle di salvaguardia della professionalità degli stessi dirigenti, tenendo conto, tra l'altro, di una opportuna diversificazione fra le figure caratterizzate da un elevato tasso di fiduciarietà (uffici di diretta collaborazione con l'organo di governo e posizioni apicali di snodo fra politica ed amministrazione) e quelle necessariamente connotate da un elevato tasso di imparzialità (funzioni dirigenziali di natura operativa). E, prima ancora, a monte dell'individuazione dell'«incaricando», andrebbero previste forme di pubblicità della intenzione dell'amministrazione di assumere dall'esterno, nell'accertata mancanza di adeguate risorse professionali interne, dirigenti dotati di specifiche professionalità, acquisendo le eventuali candidature e decidendo previa valutazione comparativa di coloro i quali abbiano manifestato interesse per l'incarico; questa pubblicità preventiva sugli incarichi, cui fa riferimento lo Statuto del Comune di Omissis, analogamente a quelli di tante altre municipalità, costituisce principio di buona amministrazione per gli incarichi dirigenziali da attribuire a soggetti estranei ai ruoli dell'ente, considerando il fatto che si tratta delle situazioni che possono dar luogo ai maggiori rischi di politicizzazione delle nomine, e tenendo conto del carattere «eccezionale» del ricorso a professionalità esterne, il quale si giustifica solo laddove non sia possibile avvalersi di risorse interne professionalmente adeguate."

...

"In quest'ottica, depone a sfavore dei suddetti convenuti e va, in tal senso, valutato il pressante invito alle dimissioni rivolto a molti dirigenti interni, conferente ad un evidente disegno politico di rinnovamento stutturale, frutto della volontà dei nuovi titolari degli organi di governo del Comune. L'interruzione “consensuale” di numerosi incarichi in corso, ha di fatto significato - per quanto è dato evincere dalle dichiarazioni rese dagli interessati, versate in atti - l'adozione di una forma mascherata di spoil system occasionato dal mutamento della compagine governativa, assistito in varia misura da una responsabilità degli organi politici e dirigenziali di supporto alle relative determinazioni del tutto avulse da passaggi procedurali in grado di garantire un ragionevole tasso di verificabilità della rispondenza all'interesse pubblico delle scelte operate. E non v'è chi non veda, in proposito, come una tale forma di indiscriminato ricorso al conferimento intuitu personae di incarichi a soggetti non appartenenti ai ruoli dirigenziali dell'ente locale metta in discussione l'identità del corpo dirigenziale interno, mortificando le professionalità in esso presenti, al solo scopo di immettere nelle funzioni dirigenziali soggetti particolarmente «vicini» al decisore politico, in aperta deviazione dal canone di separatezza tra indirizzo politico e gestione. Ad evitare ciò si impone, quindi, un necessario percorso di legalità formale e sostanziale"



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