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Cassazione II Civile, 22 novembre 2004, n. 22041


Destinazione · immobili · regionale · mutamento · variazioni · contratto · civile · autorizzazioni

fonte:http://www.urbanisticaitaliana.it/modules.php?name=News&file=article&sid=773

"...confortata da un consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, e perche' e' identica a quella della Corte Costituzionale, che nella sua sentenza n. 73 del 1991 ha affermato:

"La legge 28 febbraio 1985, n. 47, disciplinando ex novo gli istituti dell'autorizzazione e della concessione in materia edilizia ed individuando l'ambito degli interventi di spettanza del legislatore regionale, enuncia i principi fondamentali cui devono attenersi le Regioni in detta materia.

Per quel che riguarda il mutamento di destinazione l'art. 8 della legge citata ne ha previsto l'assoggettabilita' al regime della concessione solo quando sia connessa a variazioni essenziali "del progetto", comportanti variazione degli standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968.

Il preciso riferimento alle variazioni essenziali "del progetto" fa si che debba ritenersi esclusa dal regime della concessione ogni ipotesi di mutamento di destinazione non connessa con modifiche strutturali dell'immobile.

Il mutamento di destinazione comunque accompagnato da qualsiasi intervento edilizio (per il quale non sia altrimenti prevista la concessione), anche se solo interno, e invece assoggettato dall'art.26 della legge n. 47 del 1985 al regime dell'autorizzazione, cio' desumendosi dall'eccezione ivi espressamente prevista rispetto al regime ordinario delle opere interne.

Del mutamento di destinazione senza opere, si occupa invece l'ultimo comma dell'art. 25 della legge statale citata, la quale demanda al legislatore regionale di stabilire "criteri e modalita' cui dovranno attenersi i comuni, all'atto della predisposizione di strumenti urbanistici, per l'eventuale regolamentazione, in ambiti determinati del proprio territorio, della destinazione d'uso degli immobili, nonche' dei casi in cui, per la variazione di essa, sia richiesta la preventiva autorizzazione"."

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1. La legge 28 febbraio 1985, n. 47, disciplinando ex novo gli istituti dell'autorizzazione e della concessione in materia edilizia ed individuando l'ambito degli interventi di spettanza del legislatore regionale, enuncia i principi fondamentali cui devono attenersi le Regioni in detta materia. Per quel che riguarda il mutamento di destinazione l'art. 8 della legge citata ne ha previsto l'assoggettabilita' al regime della concessione solo quando sia connessa a variazioni essenziali "del progetto", comportanti variazione degli standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968. Il preciso riferimento alle variazioni essenziali "del progetto" fa si che debba ritenersi esclusa dal regime della concessione ogni ipotesi di mutamento di destinazione non connessa con modifiche strutturali dell'immobile.

2. Il mutamento di destinazione comunque accompagnato da qualsiasi intervento edilizio (per il quale non sia altrimenti prevista la concessione), anche se solo interno, e' assoggettato dall'art.26 della legge n. 47 del 1985 al regime dell'autorizzazione, cio' desumendosi dall'eccezione ivi espressamente prevista rispetto al regime ordinario delle opere interne.

3. Del mutamento di destinazione senza opere, si occupa l'ultimo comma dell'art. 25 della legge n. 47/85, la quale demanda al legislatore regionale di stabilire "criteri e modalita' cui dovranno attenersi i comuni, all'atto della predisposizione di strumenti urbanistici, per l'eventuale regolamentazione, in ambiti determinati del proprio territorio, della destinazione d'uso degli immobili, nonche' dei casi in cui, per la variazione di essa, sia richiesta la preventiva autorizzazione". Dal tenore di detta norma e dal suo collegamento con le altre citate si evince che la modifica funzionale della destinazione, non connessa all'esecuzione di interventi edilizi, puo' essere assoggettata soltanto al regime dell'autorizzazione, e solo dopo che i criteri,dettati dall'apposita legge regionale prevista dall'art. 25 citato, siano filtrati ed attuati in sede di pianificazione urbanistica comunale relativamente ad ambiti determinati. In altri termini l'assoggettamento, al controllo dell'amministrazione, del mutamento di destinazione, senza il concorso di opere edilizie, e' quindi subordinato ad un preventivo apprezzamento di insieme del territorio diretto a verificare se dalla mutata utilizzazione possano effettivamente derivare situazioni di incompatibilita' con il tessuto urbanistico. Apprezzamento, questo, che, richiedendo il concreto esame delle diverse situazioni ambientali, e' possibile nel momento pianificatone mediante strumenti, idonei sia ad assicurare il soddisfacimento delle reali esigenze di ciascuno degli ambiti territoriali considerati, sia a garantire di volta in volta, ai fini del rilascio o del diniego dell'autorizzazione, un'obiettiva e congrua valutazione ancorata a parametri predeterminati da detti strumenti".

4. Il piano edilizio che stabilisce le destinazioni d’uso degli immobili, non e' lo strumento urbanistico generale che ripartisce in zone di diversa destinazione il territorio comunale; a meno che tale piano non contenga ulteriori specificazioni, quelle per l'appunto previste dall'art. 6 della legge regionale n. 39/94, ossia stabilisca in quali casi per le variazioni d'uso senza opere e' necessaria l'autorizzazione, e nelle ipotesi in cui e' necessaria, quali sono i criteri ai quali si atterra' la pubblica amministrazione nell'accordarla o meno.

FATTO

Il 23 gennaio 1996 la s.n.c. Immobiliare S. Beta, Dina Alice Tizio e Loris Beta promisero di vendere alla s.r.l. Alfa, che promise di acquistare, l'immobile sito in ..., nel dettaglio descritto nel contratto che sottoscrissero, garantendone la destinazione urbanistica commerciale.

Tale contratto preliminare non ebbe regolare esecuzione, perche' la societa' Alfa ritenne che la sola denuncia presentata dai venditori al Comune di ..., di inizio di attivita' commerciale nell'immobile, non era sufficiente a mutarne la originaria destinazione artigianale-industriale; ed essendo stata diffidataall'adempimento, convenne (con atto di citazione notificato il 21 ottobre 1996) innanzi al Tribunale di ... la societa' Beta, Dina Alice Tizio e Loris Beta, e chiese che fosse costituito il suo diritto di proprieta' dell'immobile oggetto del contratto preliminare, ai sensi dell'art. 2932 del codice civile, con riduzione del prezzo pattuito, in ragione, per l'appunto, della sua destinazione, diversa da quella promessa.

I convenuti si costituirono ed eccepirono preliminarmente l'improponibilita' della domanda, osservando che la societa' Alfa aveva chiesto il trasferimento di proprieta' di un immobile in tesi diverso da quello oggetto del contratto preliminare, essendo privo, a suo stesso dire, di una qualita' (la destinazione commerciale) convenzionalmente essenziale; che comunque taledestinazione commerciale dell'immobile era stata assicurata dalla denunzia di cui si e' detto innanzi; e, rilevato l'inadempimento di controparte, che non aveva voluto stipulare il definitivo, e non aveva pagato alla scadenza alcune delle rate del prezzo pattuito, chiesero la risoluzione del contratto, e quanto di conseguenza (restituzione dell'immobile consegnato e risarcimento dei danni).

Istruita la causa, il Tribunale di ... pronunzio' il 1 febbraio 2000 sentenza con cui rigetto' la domanda della societa' Alfa ed accolse quella riconvenzionale dei convenuti.

Con la sentenza indicata in epigrafe la Corte d'appello di Firenze ha rigettato le impugnazioni proposte da entrambe le parti.

In particolare ha rigettato quella incidentale, con cui societa' Beta, Dina Alice Tizio e Loris Caio avevano ribadito l'eccezione di improponibilita' della domanda di controparte, osservando chel'immobile oggetto di quest'ultima era proprio quello oggetto del contratto preliminare, anche se in tesi privo di una qualita' (la destinazione commerciale) promessa e garantita dalla venditrice.

Ha rigettato poi quella principale, con cui la societa' Alfa aveva censurato la sentenza del Tribunale per aver affermato che, con la denunzia di controparte al Comune di ... del cambio di destinazione dell'immobile, senza opere, seguita dal silenzio-assenso di quest'ultimo, l'immobile oggetto del contratto preliminare aveva acquisito la qualita' promessa e garantita, osservando che tale statuizione era confortata da quanto disposto dalle leggi statali n. 47 del 1985 (art. 8, 25 e 26) e n. 241 del 1990 (art. 19), nonche' della legge della regionale toscana n. 39 del 1994 (art. 3, 5, 6 e 8).

La societa' Alfa ha chiesto la cassazione di tale sentenza per due motivi.

La societa' Beta, Dina Alice Tizio e Loris Caio hanno resistitocon controricorsi, e con contestuali ricorsi incidentali condizionati hanno chiesto anch'essi la cassazione della detta sentenza, la societa' Beta per un solo motivo, Dina Alice Tizio e Loris Beta per due motivi; ai quali ultimi la societa' Alfa ha replicato con controricorso.

Le parti hanno depositato memorie.

Motivi della decisione

Con i due motivi del suo ricorso principale la societa' Alfa censura la sentenza impugnata per aver affermato che la destinazione dell'immobile per cui e' causa e' cambiata, ed e' diventata commerciale, in virtu' della denunzia della societa' Beta al comune di ... di cui si e' detto in narrativa, cui peraltro ha fatto seguito il silenzio assenso di quest'ultimo.

Il ricorrente denunzia violazione delle leggi statali e della legge regionale applicate dalla Corte d'appello di Firenze, e vizi dimotivazione.

I motivi sono infondati.

La Corte territoriale, nella sua sentenza, ha affermato che, in virtu' di quanto stabilito dagli art. 8, 25 e 26 della legge n. 47 del 1985, la modificazione della destinazione degli immobili, quando non sia connessa all'esecuzione di interventi edilizi, come nella specie, richiede una semplice autorizzazione; e che quest'ultima "si intende sostituita da una denunzia di inizio attivita'" alla pubblica amministrazione che e' competente al rilascio, cui faccia seguito il silenzio assenso di quest'ultima, come previsto dall'art. 19 della legge 241 del 1990 (quando, come nella specie, non siano operanti i vincoli di cui alle leggi n. 1089 e 1497 del 1939, e n. 312 del 1985). Ha poi aggiunto:

1. l'art. 25 della legge n. 47 del 1985 ha demandato alle regioni la fissazione dei criteri, indirizzi e procedure per il rilascio delle autorizzazioni e concessioni edilizie;

2. la legge regionale Toscana n. 39 del 1994 ha demandato a sua volta la disciplina ai comuni, previa formazione di un piano edilizio (o dell'equipollente disciplina prevista dall'art. 6) che individui aree e fattispecie in cui anche le variazioni d'uso senza opere necessitino di autorizzazione;

3. non avendo il comune di ... predisposto la disciplina cui attenersi nel concedere o negare dette autorizzazioni, queste ultime sono sostituite, in virtu' di quanto stabilito dall'art. 8 della citata legge regionale, dalla semplice denunzia dell'interessato, corredata di un parere tecnico.

Ed ha concluso che nel caso di specie era comunque sufficiente alloscopo la denunzia del privato di mutamento della destinazione dell'immobile, cui aveva fatto seguito il silenzio-assenso della pubblica amministrazione.

Tale ricostruzione del quadro normativo di riferimento, che la ricorrente contesta, e' condivisa da questa Corte, perche' ha riscontro nel dettato normativo, perche' e' confortata da un consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, e perche' e' identica a quella della Corte Costituzionale, che nella sua sentenza n. 73 del 1991 ha affermato:

"La legge 28 febbraio 1985, n. 47, disciplinando ex novo gli istituti dell'autorizzazione e della concessione in materia edilizia ed individuando l'ambito degli interventi di spettanza del legislatore regionale, enuncia i principi fondamentali cui devono attenersi le Regioni in detta materia.

Per quel che riguarda il mutamento di destinazione l'art. 8 della legge citata ne ha previsto l'assoggettabilita' al regime della concessione solo quando sia connessa a variazioni essenziali "del progetto", comportanti variazione degli standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968.

Il preciso riferimento alle variazioni essenziali "del progetto" fa si che debba ritenersi esclusa dal regime della concessione ogni ipotesi di mutamento di destinazione non connessa con modifiche strutturali dell'immobile.

Il mutamento di destinazione comunque accompagnato da qualsiasi intervento edilizio (per il quale non sia altrimenti prevista la concessione), anche se solo interno, e invece assoggettato dall'art.26 della legge n. 47 del 1985 al regime dell'autorizzazione, cio' desumendosi dall'eccezione ivi espressamente prevista rispetto al regime ordinario delle opere interne.

Del mutamento di destinazione senza opere, si occupa invece l'ultimo comma dell'art. 25 della legge statale citata, la quale demanda al legislatore regionale di stabilire "criteri e modalita' cui dovranno attenersi i comuni, all'atto della predisposizione di strumenti urbanistici, per l'eventuale regolamentazione, in ambiti determinati del proprio territorio, della destinazione d'uso degli immobili, nonche' dei casi in cui, per la variazione di essa, sia richiesta la preventiva autorizzazione".

Dal tenore di detta norma e dal suo collegamento con le altre citate si evince che la modifica funzionale della destinazione, non connessa all'esecuzione di interventi edilizi, puo' essere assoggettata soltanto al regime dell'autorizzazione, e solo dopo che i criteri,dettati dall'apposita legge regionale prevista dall'art. 25 citato, siano filtrati ed attuati in sede di pianificazione urbanistica comunale relativamente ad ambiti determinati. In altri termini l'assoggettamento, al controllo dell'amministrazione, del mutamento di destinazione, senza il concorso di opere edilizie, e' quindi subordinato ad un preventivo apprezzamento di insieme del territorio diretto a verificare se dalla mutata utilizzazione possano effettivamente derivare situazioni di incompatibilita' con il tessuto urbanistico. Apprezzamento, questo, che, richiedendo il concreto esame delle diverse situazioni ambientali, e' possibile nel momento pianificatone mediante strumenti, idonei sia ad assicurare il soddisfacimento delle reali esigenze di ciascuno degli ambiti territoriali considerati, sia a garantire di volta in volta, ai fini del rilascio o del diniego dell'autorizzazione, un'obiettiva eCongrua valutazione ancorata a parametri predeterminati da detti strumenti".

Ovviamente il piano edilizio di cui innanzi, sub 2, non e' io strumento urbanistico generale che ripartisce in zone di diversa destinazione il territorio comunale, come ha sostenuto parte ricorrente; a meno che (e non e' stato allegato che l'ipotesi si e' verificata nel caso di specie) tale piano non contenga ulteriori specificazioni, quelle per l'appunto previste dall'art. 6 della citata legge regionale, ossia stabilisca in quali casi per le variazioni d'uso senza opere e' necessaria l'autorizzazione, e nelle ipotesi in cui e' necessaria, quali sono i criteri ai quali si atterra' la pubblica amministrazione nell'accordarla o meno.

Quanto poi alle modifiche apportate dalla legge 23 dicembre 1996 n.662 al testo dell'art. 25 della legge 28 febbraio 1985 n. 47, che a dire del ricorrente avrebbe apportato radicali modificazioni al sopra delineato quadro normativo di riferimento, si osserva che tale legge non e' applicabile nel caso di specie, dal momento che la de-nunzia di cambiamento di destinazione della societa' Beta (ed il silenzio- assenso della pubblica amministrazione) risalgono al 26 maggio 1995, come riferisce la stessa ricorrente, e dunque ad epoca precedente alla sua entrata in vigore.

Le radicali modificazioni allegate dal ricorrente non sono poi configurabili, dal momento che il testo dell'art. 25 ultimo comma della legge n. 47 del 1985 ("La legge regionale stabilisce, altresi', criteri e modalita' cui dovranno attenersi i comuni, all'atto della predisposizione di strumenti urbanistici, per l'eventualeregolamentazione, in ambiti determinati del proprio territorio, delle destinazioni d'uso degli immobili nonche' dei casi in cui per la variazione di essa sia richiesta la preventiva autorizzazione del sindaco") sembra essere proprio quello considerato dalla Corte Costituzionale nella sua sentenza innanzi citata.

I motivi dei due ricorsi incidentali sono, come detto, condizionati, e restano assorbiti.

Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso principale, dichiara assorbiti quelli incidentali, e condanna la societa' Alfa a rifondere alla societa' Beta, a Dina Alice Tizio e a Loris Beta le spese del giudizio di legittimita', che liquida, quelle sostenute della prima, in 6.600, 00 euro (6.500, 00 per onorari e 100, 00 per spese vive), e quelle sostenute dai secondi in pari misura.

Cosi' deciso in Roma, il 22 ottobre 2004.

Depositato in Cancelleria il 22 novembre 2004



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